福州市纪委课题组

2014省重点课题：强化制约监督让权力始终成为正能量的研究

按：为努力构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明，近期，福州市纪委、监察局牵头，会同市委组织部、市效能办、市公务员局、市公安局、市检察院、市法院等单位，围绕加强党风廉政建设和反腐败工作，创新体制机制和制度保障研究，提出了一些思考与建议。

一、当前反腐败体制机制和制度建设存在的主要问题

（一）责任意识需要进一步增强

存在党政主要负责人担当党风廉政建设的主体责任意识不够强的问题。落实责任时对一般性、总体性的要求多，具体的、可操作的措施少，工作往往流于形式，没有落到实处。一些单位和部门对落实党风廉政建设责任制分解不够到位，检查考核制度不够完善，责任追究缺乏可操作的配套制度，责任追究不够严肃，存在失之于宽、失之于软的现象。个别党委对党政领导干部存在党风廉政建设方面的问题，没有做到抓早抓小，造成“灯下黑”的问题出现。有的部门和行业推进惩防体系建设的机制不够健全、措施不够有力。

（二）反腐力量需要进一步整合

当前，我国具有反腐败职能的机构众多，在惩治腐败上主要以纪检监察机关、公安机关、检察机关形成的“三元”反腐模式。其中，纪检监察机关是党内纪律监督、检查机构，主要履行党员干部、政府官员违纪违法腐败行为前期调查职能，但不是执法主体，没有法律赋予的侦查权和司法强制权，办案手段有限，法律依据不足；检察机关从事国家工作人员的贪污贿赂的职务犯罪打击工作；公安机关经济侦查部门负责管辖非国家工作人员经济犯罪案件；审计、海关等单位也具有一定的打击腐败职能。反腐败机构多、职能分散、且互相之间的协调性不足，没有形成稳定的、紧密的、联系协调议事机制，难免造成沟通缺乏，信息阻塞，单军突进的问题，没有形成查处贪腐的强大合力。由于各个单位的地位、性质不同，办案对象、手段不同，反腐败机构协调组织的作用得不到充分发挥。

（三）法规制度需要进一步健全

当前没有一部专门的反腐败法律，及一系列与之相配套的法律法规，治理腐败只能依靠法律法规中的零星条文、党内规定等。现有的反腐败法律法规制度存在粗泛、滞后等问题。一是法律法规对于反腐败问题的规定比较原则，界定不够清晰。目前国家涉及反腐败法律和行政法规，主要包括刑法中的有关规定和行政监察法等。对腐败分子的量刑依据主要是刑法中相关条款的规定。但是随着腐败问题的日益突出，各种新生的贪腐形式不断衍生，现有的刑法也暴露出适用范围的问题。例如刑法受贿行为对象规定为财物，过于狭隘。受贿的对象不仅限于有形的财物，还包括非物质性的不正当利益，如：安排领导人家属、子女工作；提职、性贿赂等。法律的漏洞将导致腐败分子得不到应有的量刑。二是党的纪律检查机关和政府监察机关制定大量的、分散的反腐败相关政策、规定。严格来说，这些政策规定虽然对腐败问题作出了详细的阐述，但是由于并没有纳入法律的范畴，没有上升到法律的层面，导致其法律效力比较低，适用范围有限。三是我市县乡两级领导班子制度建设还不完善。个别县（市）区党委班子工作制度多年未作修订，有的工作制度跟不上形势要求；民主集中制执行不均衡，民主上的集中贯彻较好，集中指导下的民主执行较弱，班子成员对主要负责人和其他成员分管的工作，有时没有充分发表不同的意见。特别是全委会、常委会、书记、常委的权力边界不明确，监督制衡的工作制度还不够完善；班子的工作运行还停留在围着“书记抓”，班子成员各司其职、各负其责，依靠制度管人、管事的工作局面尚未完全形成。

二、加强反腐败体制机制创新和制度保障的思考和建议

（一）提高思想认识，加强党的领导

我党始终坚持以发展的马克思主义理论为指导，坚持反腐倡廉理论和实践的与时俱进，坚持不断完善反腐败领导体制和工作机制，坚持围绕中心、服务大局，把反腐倡廉寓于改革发展稳定之中，坚持把维护人民群众的根本利益作为党风廉政建设和反腐败斗争的出发点与落脚点。始终坚持把党风廉政建设和反腐败斗争作为一项系统工程来抓，坚持党要管党，从严治党。历史实践证明，始终坚持党对反腐败斗争的统一领导是历史的、必然的正确选择。只有在党的统一领导下，才能把党风廉政建设和反腐败工作不断推向深入。要改革和完善党委反腐败协调小组工作机制，明确工作职能、协调方式、人员构成、健全工作例会、信息通报等制度和腐败案件查处协调机制。整合纪检监察、公安、检察、法院、审计等执纪执法办案力量，进一步形成惩治腐败的强大合力。加大对反腐败协调小组成员单位不履职或不认真履职的责任追究力度。

（二）明确职能定位，完善责任体系

明确和落实责任，是健全反腐败体制机制的关键。一要落实党委主体责任。党的组织、宣传、统战、政法等部门，要把党风廉政建设的要求融入各自工作，人大、政府、政协和检察院、法院党组织都要履行党风廉政建设主体责任。各级党委（党组）特别是主要领导必须树立不抓党风廉政建设就是严重失职的意识，主要领导是第一责任人，领导班子成员根据工作分工对职责范围内的党风廉政建设负领导责任。党委（党组）要定期向上级纪委报告党风廉政建设责任制落实情况。要分清党委（党组）、部门和纪委（纪检组）的责任，制定切实可行的责任追究办法，加大问责工作力度，健全责任分解、检查监督、倒查追究的完整链条，有错必究，有责必问。对发生重大腐败案件和不正之风长期滋长蔓延的地方、部门和单位，实行“一案双查”制度，既要追究当事人责任，又要倒查追究相关领导责任。2013年，我市率先在全省实行党风廉政建设责任制量化考核，今年，我们将结合纪律检查体制改革，强化落实下级党委的主体责任和纪委的监督责任，对党风廉政建设责任制考核指标进行调整、量化，将党委、政府部署的重点工作任务纳入党风廉政建设责任制考核内容，增强考核的针对性和时效性。建立党政主要领导干部向上级纪委全会述廉并接受评议制度，充分发挥党风廉政建设责任制的“龙头”作用、检查考核的“抓手”作用。同时，建议市委出台党政主要负责人汇报廉洁从政情况的暂行办法，将监督主体升格为市委全委会，形成市委全委会集体“问廉”县处级党政正职的监督模式。二要强化纪委监督责任。按照“内部突出主业、外部整合力量”的工作思路，进一步整合信访（举报）、党风政风、执法监察等内设机构、派驻机构的办案职能，实行联动办案、交叉办案、提级办案。进一步加大议事协调机构清理力度，推进内设机构改革，把职能聚焦到主业上来，把力量调配到主业上来，切实履行好协助党委加强党风建设和组织反腐败工作的职责，加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好地发挥党内专门监督机关的作用。三要落实执法执纪机关反腐败责任。公安、检察院、审计、海关等具有反腐败职能的部门，要加强沟通与协作，各负其责、密切协作、齐抓共管。

（三）健全法规制度，加大治本力度

党的十八届三中全会指出，反腐倡廉法规制度建设既是党和国家法治建设和制度建设的重要方面，又是惩治和预防腐败体系建设的重要基础，更是做好反腐倡廉工作的重要保障，要抓住当前腐败现象易发多发的重点对象、重点领域和关键环节，结合福州市的实际情况，着力从三大举措健全反腐败法规制度体系。

首先，健全防控廉政风险制度。将中央第九巡视组对福建巡视反馈提出的土地开发领域，教育、医疗、政法、环保等部门，列为防控廉政风险的重点对象。逐步建立健全风险预警，纠错整改、内外监督、考核评价和责任追究机制，形成一整套行之有效的廉政风险防控制度体系。

其次，健全防止利益冲突制度。中央第九巡视组对福建省反馈意见还提出，一些领导干部存在与商人交往过密的现象。要针对这一现象，进一步完善利益冲突回避制度，重点完善公务回避、任职回避、地域回避制度；进一步完善并严格执行公职人员行为限制和领导干部亲属经商、担任公职和社会组织职务等相关制度、规定，防止领导干部利用公权力或权力影响为亲属和其他特定关系人谋取私利。

第三，健全报告有关事项制度。推行新提任领导干部配偶子女从业、财产、出国境等有关事项公开制度的试点。中央第九巡视组反馈意见还指出，“在执行组织纪律和干部选拔任用方面，部分机构职位设置不够规范，厅处级领导干部‘裸官’较多，离退休干部在社团组织兼职过多”。要根据这一现象，尽快制定加强对福州市国家工作人员配偶子女均已移居国（境）外的管理规定，严格按照上级规定处理“裸官”问题。

（四）强化制约监督，推进阳光用权

　  治理腐败必须推进权力结构改革，规范权力运行，形成科学有效的权力制约和协调机制。重点从以下五个方面加强对权力的制约监督：

一是推进改革限权。结合中央、福建省关于行政审批制度和财税体制改革等重大部署，进一步简政放权，最大限度减少政府对微观事务的管理，解决滋生腐败的深层次矛盾和问题。

二是推进依法确权。依据权由法定、权责一致原则，深入清理和确认权力，全面推行权力清单制度。

三是推进科学配权。结合机构改革，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，优化机构设置、职能配置、工作流程等，完善决策权、执行权、监督权的制衡，防止权力过分集中。

四是推进阳光示权。加强党务、政务公开及各个领域的办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开，防止权力运行暗箱操作。

五是推进全程控权。综合运用各种手段和措施，对权力运行实行全过程严密监控，实现全面覆盖、全程监控到位，防止权力被滥用。

此外，要强化组织部门对干部的监督管理。新时期，在社会结构变动、利益格局调整、各种思想文化相互交织的情况下，影响诱惑干部的因素增多，干部违规违纪行为呈现多样化的形态。组织部门对干部监督是党内监督的重要组成部分，要努力构建教育、监督、惩处、制度、责任五位一体的工作机制，确保干部监督工作始终围绕党委、政府的工作中心，服务大局，为建设高素质领导班子和干部队伍提供保证。一要完善干部教育培训，夯实干部队伍思想基础。认真学习贯彻党的十八届三中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，严肃党内政治生活和组织生活，把干部监督各项政策法规纳入考核领导班子、领导干部的重要内容。鼓励领导干部下基层，深入了解干部思想、作风和廉洁自律情况，及时提醒纠正苗头性、倾向性问题。二要强化选人用人监督机制，严肃整治选人用人不正之风。把严格监督贯穿于干部选任全过程，做到同步监督、环环把关。开展超职数配备干部专项治理、清理规范党政领导干部在企业兼职（任职），开展配偶已移居国（境）外的国家工作人员任职岗位管理，进一步规范干部选拔任用工作。完善任前公示、违规选人用人问题举报立项督办制度，做到有举必查、查必有果、查实必纠、纠必到位。三要从严干部日常监督管理，加强干部队伍作风建设。健全干部监督联席会议制度，定期召开联席会议，加强与成员单位沟通联系，及时了解掌握干部现实表现情况。完善干部日常管理监督常态化机制，进一步巩固落实领导干部任期经济责任审计制度、领导干部个人事项报告和移居管理有关规定，对配偶（子女）已移居国（境）外的市管干部进行任职岗位调整。拓宽干部监督渠道。树立“大监督”意识，建立健全组织人事部门与相关执纪执法部门的联系沟通机制。在严格执行干部任前函询制度基础上，将拟提任对象的征求意见范围扩大到纪检监察、检察、综治、计生、文明办等部门。

（五）深化法治思维，提升反腐水平

一是加强反腐倡廉国家立法工作，建立健全法律法规，提高法制化水平。完善反腐败法律法规体系是用法治思维和法制方式开展反腐败工作的基础。我们在制定反腐败法律法规的过程中，不仅要注重在实体上与客观实际相符合、可操作性强、科学合理，还要使程序上更加公平公正。要做到制定的制度行得通、做得到，注重实体制度和程序制度的有机结合；注重党内法规和国家法律的配合与衔接；注重惩治和预防腐败制度的整体性、系统性、协调性、及时性。力求在反腐败工作中做到凡事以事实为依据、以法律为准绳。

二是建立严格保护和奖励举报人制度，创新方式方法，拓宽发现腐败渠道。在法律法规保障方面，探索在法律制度安排中建立有效的举报制度，提高发现腐败行为的可能性。通过立法来保障举报人免受打击报复。可以通过秘密调查、秘密起诉等方式，来保护举报人的人身安全。并通过法律规定严厉制裁打击报复行为人。对举报属实的，挽回国家、集体经济损失的，可适当给予奖励。在受理举报途径方面，举报人可以通过纪检监察机关的网站进行举报，也可以通过电话、微博、短信、微信等平台进行举报。逐步把多种渠道的举报方式纳入法律制度的范畴，对收集到的线索进行汇总整理处置。

三是增强依法依纪办案意识，所办案件经得起历史的检验。依法依纪办案是反腐败斗争中的关键环节，只有以法律为依据，才能把案件办成铁案，严格依法办案，才能对腐败分子进行严厉的打击。一要按规定程序办案。要严格按照信访、受理、初核、立案等制度体系查办案件。把实体和程序放到同样重要的位置，既要事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当，还要手续完备，程序合法。二要按规定适用措施办案。必须严格按照法律法规的界定，使用办案时限、适用对象、使用范围、审批程序，并办理相关手续。三要始终坚持文明办案。完善举报人和证人保护制度，保障被调查人的合法权益，依法追究诬告陷害行为。四要切实加强案件管理和督查。严格执行案件分析、办案情况通报和案件管理工作等情况通报制度。

四是执法执纪部门各司其责，强化组织协调，提升反腐败工作法制化。首先，公安部门要善于运用法治思维和法治方式管理公安工作，提升公安机关党风廉政建设和反腐败工作水平。要进一步完善执法程序和执法监督、行政审批制度，规范公安执法行为，防止执法腐败;进一步完善公安干部人事管理制度，规范人事管理工作;建立健全廉洁从警和惩处违法违纪行为制度，规范惩治腐败工作；建立和完善反腐倡廉的激励制度，树立正确的政绩观；建立廉政绩效的评判体系，制定对廉政绩效的奖惩制度。其次，检察机关要进一步加强职务犯罪侦查一体化机制的创新和保障。查办职务犯罪是保障检察机关全面履行法律监督职能极其关键的手段，当前职务犯罪表现形式的日益复杂化，传统型的侦查机制已难以适应新形势发展的要求，我国关于惩治职务犯罪的专门性法律尚未出台、司法体制改革尚未有实质性突破，应尽快改革检察机关内部职务犯罪侦查机制，充分发挥检察机关在反腐败大格局中的作用，树立检察机关法律监督的权威性。侦查一体化机制是采取以侦查指挥中心为组织形式,以提办、交办、督办、参办等“四办”为主要方式,实行侦查活动统一组织指挥,案件线索统一管理和经营,侦查人才和技术装备统一调配使用的一种侦查新机制，是最高人民检察院根据新时期职务犯罪侦查工作实际推出的一项重大检察改革举措和反腐败机制创新。近年来，福州市检察机关紧密结合实际，大胆探索实践，不断加强对侦查工作的指挥，不断强化上下级检察院、同级兄弟检察院以及检察院内部相关侦查力量的协调配合，不断增强查办职务犯罪的合力,探索建立了职务犯罪侦查一体化机制，取得了初步成效。要进一步加强侦查指挥中心建设、强化检察院上下级领导关系、规范侦查一体化机制运行、完善侦查一体化信息管理、落实侦查一体化相关保障、推动侦查人才一体化建设。第三，法院要准确把握人民法院反腐倡廉形势任务，把司法为民作为一切工作的出发点和落脚点，大力开展反腐倡廉工作是人民法院践行司法为民、主动回应人民群众关切司法公正、公平需求的积极表现。法院要忠实履行职责，全面做好审判工作，依法惩治贪污腐败渎职刑事犯罪，努力维护国家安全和社会稳定。

（六）深化体制改革， 增强内生动力

不断改革和完善纪检监察派驻机构，实现派驻机构全覆盖。制定全面贯彻落实中央纪委、省纪委派驻纪检监察机构的指导意见，加强纪检监察派驻机构建设。完善市县两级纪委派驻纪检监察机构的管理。积极探索设立派驻机构工作协作区，负责对协作区市直单位党政领导班子及其成员的监督检查，组织协调协作区内各派驻机构之间进行案件查办工作的协作，以及党风廉政建设和反腐败工作的交叉检查、专项督查。针对乡镇一级纪检监察机构人员少、办案意识和能力较弱等问题，探索在县一级纪检机关成立片区工作室，作为县纪委的派出机构管辖若干乡镇，整合、优化乡镇纪检监察工作力量。创新监督方式方法，探索向市直机关中有行政执法职能或有重大项目、重点工程的下属企事业单位派驻监察员制度，由派驻机构负责对监察员进行领导和管理，加强对驻在单位案件查处、执法监察、内部审计、财务检查、巡查巡防等监督检查工作；全面深化“马上就办”工作机制，强化效能监督检查，创新绩效管理制度；进一步健全完善工作通报、重大事项参与、工作巡查、意见建议办理、定期约谈等工作机制，确保政令畅通，保证党委、政府各项重大决策部署廉洁高效落实。探索向市级党委派驻纪检监察机构。研究启动市纪委向市一级党政机关、园区和国有投资集团全面派驻纪检机构。对派驻机构实行统一名称、统一管理，进一步明确职责任务、机构设置、人员配备和工作保障。派驻机构要认真履行监督职责，加强对驻在部门领导班子及其成员的监督，纪检组长在党组中不分管其他业务工作。驻在部门要自觉接受监督，支持派驻机构工作，提供各种保障。

强化上级纪委对下级纪委的领导，根据中央纪委和省纪委关于纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化意见，制定我市实施办法。尽快制定各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主的具体办法，为各级纪委更好地行使党内监督权提供强有力的体制保障。抓紧时间出台下级纪委重要线索处置和案件查办向上级纪委报告的实施意见。明确查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。从体制上解决压案不报和瞒案不查的问题。上级纪委要加强对下级纪委领导班子及其成员的日常管理监督，完善经常性考核考察机制。建立健全报告工作、定期述职、约谈汇报等制度，掌握工作情况，督促任务落实。通过纪律检查的双重领导体制改革，促进体制创新，力求实现：对监督对象进行全面监督；监督制约的力度必须与监督对象的职位和权力相适应；监督制约过程必须具有独立性和权威性。

　　　　　　　　　　　　 　　　　  课题负责人：骆安生 　柯有民

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　许先丛　　叶燕培

　　　　　　　　　　　　　　　 　  课题成员：  连世潮　　兰鸣伟

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　   郑方晨　　张巧凡

　　　　　　　　　　　　  执　　笔：  张巧凡