市、县派驻机构有效履行监督职能的研究

发布时间:2015-06-17 09:49 作者:中共福州市纪委、福州市监察局课题组 信息来源:监察局 字体大小:[大][中][小]

党的十八大以来,中央纪委作出了一系列部署,提出了“三转”(转职能、转方式、转作风)、“实现派驻机构全覆盖,增强派驻机构监督有效性”、“把纪律挺在前面”等要求。按照省纪委的工作安排,结合地区实际,我们到基层相关单位,以及市直派驻机构调研,对派驻机构有效履行监督职能进行研究,并提出对策建议。

一、主要问题

(一)管理保障未覆盖一是统管不全面。市级纪检监察机关对派驻机构的编制实行了统一管理,但是派驻机构的人事档案、工资福利、办公设施、工作经费和车辆保障等,均由驻在部门负责。人事管理不彻底、保障覆盖不全面,造成监督者和被监督者“同吃一锅饭”,这种依附关系使得派驻机构人员在监督、执纪、问责时缺乏底气和勇气,出现“嘴软、手短”等尴尬情况。二是关系未理顺。一方面,与纪检监察机关的关系未理顺。机关在布置工作任务时,特别是在时间紧、任务重的情况下,本应由驻在部门负责落实的工作,发文给派驻机构协助落实,由派驻机构来转递,驻在部门领导就会把工作全部交由派驻机构负责完成。另一方面,与驻在部门的关系也未理顺。一些驻在部门领导仍然把派驻机构视为内设机构,与其他内设机构一样提要求、分派任务,或者习惯性地把凡是纪检监察机关参与的工作全部交由派驻机构负责。派驻纪检组负责人由于担任党组(党委)职务,也习惯性承担着大量应由驻在部门承担的工作事项。三是业务不精通。一些派驻机构,有的干部没有从事过纪检监察工作,有的是半路出家,培训机会少,知识结构不合理,纪检监察业务不精通等情况不同程度存在。就部门专业知识而言,派驻机构的干部很少有机会参加驻在部门的业务培训,对驻在部门业务知识了解不深不透,对财会、审计等专业知识掌握较少,在此情况下监督就无从入手,存在执纪问责时,不懂盘问重点、问话技巧等问题。四是待遇不相同。派驻机构的干部出路窄。统一管理后,驻在部门不考虑派驻机构干部晋升问题,而派出机关要全面关心每一个派驻机构干部的成长难度较大。政治生活待遇不相同。一些没有派驻机构的部门,往往由部门指定人员兼任纪检监察工作,但却没有享受同等的纪检监察干部待遇。调研中我们还了解到,个别乡镇也存在类似问题。

(二)“同体监督”底气弱。当前困扰派驻机构最大的问题,仍然是同体监督问题。一是体制束缚多。虽然市级机关已对派驻机构实行了统一管理,派驻纪检组长由派出 机关提议任免。但是现行领导体制仍然是派驻纪检组长担任驻在部门的党组成员,容易出现管理权属不清,职能定位不准的问题,派驻机构独立性不够。下级监督上级,客观上也造成了派驻机构的权威性不够、监督底气不足。另外,由于没有相应的监督配套制度来规范,派驻机构只能通过探索创新工作方式和方法来加强对领导班子成员的监督,即使这样也往往力不从心。二是考核欠科学。目前派驻机构的薪酬待遇、考核评价体系由同级党委(党组)负责,对所派驻部门具有较强的依赖性,造成一方面和机关的联系少,不能形成很好的拉力和带动力,缺乏强有力的内核纽带;另一方面派驻机构的干部在监督执纪问责时有顾忌。一些干部工作出色、能力较强、敢于监督的干部,容易得罪人,在组织部门考核的时候,推荐的票数往往很少,个人成长进步受到影响,在一定程度上打击了干部勇于监督、敢于监督的积极性,出现不敢大胆监督的现象。三是监督彻底难。派驻机构不敢彻底监督,是因为担心会给驻在部门捅娄子。生怕影响评先评优,招致驻在部门的干部群众指责。派驻机构人员流动不够畅通,长期驻在一个单位,有可能产生“监督惰性”,也有可能存在情面关系障碍等,无法像巡视组那样一次一授权,摆脱情面,可以做到铁面无私监督。四是独立办案弱。派驻机构不敢办案、不会办案的问题比较突出。有的由于受到驻在部门的压力,碍于情面不想问责,慑于敏感问题不敢问责;有的“久不上阵,缺乏历练”基本不会办案。平时找不到线索,即使有了线索也成不了案;有的都是跟在派出机关和检察院后面办案,等着人家把案子办完,再给当事人党政纪处分,导致“责任田”荒废。

(三)落实“三转”不到位。一是双方职责不清晰。由于体制的局限,造成职责不清。尽管上级纪委反复强调派驻机构要“三转”,但是目前基层纪检监察机关,特别是派驻机构,职能不明确、职责没厘清、主业不突出,对什么事必须做,什么事不能做没有具体规定,造成“种了别人的地,荒了自家的田”。把本属于驻在部门主抓的工作,如政风行风评议、效能投诉,都由派驻机构来主抓,导致派驻机构职能泛化、主业弱化、作用虚化等问题越来越突出。在落实党风廉政建设日常工作方面,也存在派驻机构代办包办的现象,造成派驻机构“协调变牵头,牵头变主抓,主抓变负责”的局面。二是机构建设不健全。目前福州市派驻机构尚未实现全覆盖,直属党政机关总数93个,设置纪检监察机构的只有56个,占比约60%。县级派驻机构覆盖面更窄,大部分县级纪检监察机关未设派驻监察室,如以晋安区为例,区直党政机关总数52个,目前设置纪检监察机构的只有28个,占比约53%;再如以连江县为例,县直党政机关总数68个,目前设置纪检监察机构的只有32个,占比约47%。这与落实机构“全覆盖”的要求还有不少距离。市、县派驻机构的干部配备不齐,有的单位纪检监察干部由部门业务处室的人员兼任,对纪检监察知识不熟悉,无法全面履行监督职责。县级派驻机构没有实行统一管理,有的配纪委书记、有的配纪检组长、有的配纪检监察员,一般都只有一人,他们的编制都不在纪检监察机关。三是“三转”不到位。由于没有机构承担落实党风廉政主体责任,造成“三转”不到位。主体责任无法落实,在工作承接上存在断档;在完成党风廉政建设日常工作时,存在踢皮球、互相推诿的现象,最终又将“皮球”踢回派驻机构。派驻机构若靠自己单方面“三转”,很难真正转到位。只有得到驻在部门的理解、支持和认可,才可能顺利实施。

二、原因分析

(一)体制机制改革的局限性。在当前推进体制机制创新的情况下,各级纪委受同级党委和上级纪委的双重领导体制还不够具体化、程序化、制度化,在实践中出现了一些不适应、不协调的问题。一是派驻机构存在向同级党委(党组)请示汇报多,向上级纪委请示汇报少,上级纪委对派驻机构的领导相对弱化。二是对驻在部门领导班子及同级别的干部缺乏有效的监督途径。当前是下级监督上级,在查办案件时受到的牵制比较多,监督执行难,监督效果不明显。三是派驻机构体制改革统管不彻底,机关对派驻机构的指导不全面,一定程度上存在“派强管弱”的现象,派驻机构在后勤保障上依附于驻在部门,在履职时独立性不强。

(二)工作安排上的惯性定势。一是派驻机构的思维定势。虽然“三转”和“两个责任”明确了派驻机构与驻在部门是监督与被监督的关系。但是由于派驻机构长期负责驻在部门的党风廉政具体事务,行为定势、惯性思维根深蒂固,在受谁领导、为谁负责的问题上认识不到位。派驻机构即使想彻底转变,也很难推脱驻在部门党组布置的任务,很难脱离部门的人情关系。二是驻在部门的抵触情绪。驻在部门没有真正把派驻机构当成监督机关,或短期内对派驻机构的角色转变存在抵触或防备情绪,对派驻机构开展办案工作,往往是表面支持,实际上是不予配合和支持。个别驻在部门的领导干部自觉接受监督的意识弱,认为上级监督是“不信任”,被盯着干的;派驻机构监督是“窝里斗”,影响团结,涣散干劲。在查办案件问题上,驻在部门领导有两个顾虑,一方面担心查办案件影响单位的绩效考评、党风廉政建设考评、精神文明单位考评等评先评优成绩,进而影响单位政绩;另一方面担心查办案件反而导致“一案双查”遭问责,自身升迁受阻碍,因而不积极支持派驻机构查案。三是派出机关的惯性定势。由于派驻机构在各个驻在部门开展工作,与派出机关的联系相对较少,派出机关在统筹工作时,存在惯性定势思维,“重派出机关,轻派驻机构”,“大机关”意识不足。

(三)制度建设上的指导滞后201412月,中央出台了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》,实现中央纪委对派驻机构全覆盖。福州市党的纪律检查体制改革正同步展开,对市一级派驻机构建设的指导意见等制度正在出台。但是目前派驻机构监督履职还缺乏具体的政策指导和法规依据。

三、对策建议

(一)改革顶层设计,保持身份独立。树立“派“的权威。稳步推进改革,实现体制机制创新,逐步推动纪律检查双重领导的具体化、程序化、制度化,强化上级纪检监察机关对下级纪检监察机关和派驻机构的领导。以中央《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》为指导,由上至下,一以贯之,联系福州实际,推动各级纪检监察机关及其派驻机构的改革。保持身份独立、实现同级监督。为使派驻纪检监察机构跳出“同体监督”的圈子,纪检监察机关对派驻机构人员(包括兼职人员)的组织生活、工作安排、人事管理、工资福利、后勤保障、年度考核等实行统一管理。建议纪检监察负责人与部门负责人定为同级别。这样可以实现从“下级监督上级”到“同级监督”的转变,真正让派驻机构人员监督无后顾之忧。

(二)整合监督资源,强化监督合力。发挥“驻“的优势。一是归口联组管理,提高监督效能。目前我市纪检监察机构派驻模式主要为市纪检监察机关向市直部门单派驻纪检组或双派驻纪检组、监察室,派驻机构由市纪委、监察局统一管理。但实际工作中,这种模式使得派驻机构的监督力量过于分散薄弱,资源得不到有效整合。因此,建议在保持派驻机构现有人员编制、领导职数和领导体制不变的情况下,通过内部挖潜、盘活存量的方式,对市、县直派驻机构进行横向整合,将市、县直部门根据职能相近、优势互补、便于管理等特点,进行归口联组。联组由市、县纪委、监察局统一领导,由市、县纪委、监察局领导班子成员分别挂钩负责,对各联组工作进行指导督促,进一步理顺派驻机构与驻在部门,派驻机构与联组,联组与派出机关之间的关系。建立联组日常管理、工作例会、轮岗交流、考核奖惩等管理制度,进一步加强联组人员管理。把派驻纪检组“体内监督”与联组机构“体外监督”有机结合,改变联组前人员单薄、副职监督正职、同体监督、监督无力的现状,强化监督力量。二是上下联动,建立多维监督的格局。一方面,要加强系统内纵向交流加强各级、各地同系统派驻机构之间的交流合作。由于同系统上下间各项工作的开展推进、资金的使用拨付有一定的关联性,重要岗位、关键环节的风险点也较相近,上下间的联动监督,有助于开拓思路,进一步发现、防控驻在部门的廉政风险问题。同时,又能互相借鉴工作经验,推广先进的做法,扬长避短,进一步拓宽监督执纪覆盖面,形成监督合力。一方面,派驻机构应进一步加强与财政、审计、组织人事等部门的沟通,立足上述相关部门的监督成果,进一步开展专项监察,深挖线索,及时发现驻在部门存在的问题;进一步加强与房产等部门的沟通联系,建立党风廉政建设相关信息共享平台,及时掌控驻在部门领导干部的廉政动态,加强对领导干部“八小时”以外的监督;要充分发挥民主监督、舆论监督的重要作用,不断拓宽公开举报、群众参与监督渠道,重视网络监督力量,建立网络舆情分析机制,科学整合各类监督力量,逐步构建不能腐的多维监督格局。

(三)围绕监督职责,落实“三转”到位。一是转职能,聚精会神抓主业。突出职能定位,按照上级纪检监察机关的部署,进一步厘清工作职责,清理议事协调机构,把主要精力都花在监督执纪问责上,把不该管的工作移交给主责部门。加大案件查案力度,在思想上、行动上都要与上级纪检监察机关相统一,集中力量向办案倾斜,彻底改变“不敢查、不能查、不会查”的现状。要把握驻在部门权力运行的规律,紧盯腐败易发高发的领域和环节,做到有信必办、有案必查、有腐必反、违纪必究。二是转方式,科学有效履职。改进监督方式,强化问责问效。改被动监督为主动监督,改事后监督为事前事中全过程监督。主动介入、提前介入,找准切入点、特别要抓好对驻在部门滥用职权、失职渎职、决策失误等问题的监督;集中力量对行政执法、审批的自由裁量权进行监督;侧重对资金分配、物资设备采购、干部人事权等环节进行有效监督。改进执纪方式,注重公开曝光。转变“家丑不外扬”的观念,对违纪违法行为要点名道姓通报曝光,只有公开曝光,反腐才有力度,监督才会有效。三是转作风,率先垂范强自身。派驻机构干部要讲纪律、守规矩,不断加强党性修养锻炼,增强大局意识、主业意识、责任意识。要强化自我监督和自我约束,完善下级纪委向上级纪委报告、派出机构向机关报告制度,认真核实反映纪检监察干部问题的举报信,及时查处违规行为,防止“灯下黑”。要坚决贯彻八项规定精神,带头践行“三严三实”,用铁的纪律打造一支政治强、业务精、作风硬的纪检监察“铁军”队伍。

(四)完善制度建设,健全配套措施。改革和完善派驻机构建设,必须从制度建设入手,建立健全相关配套制度。一是细化责任。根据党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任的实施意见,进一步细化分解内容,厘清责任边界,对主体责任和监督责任应承担的责任分别给予清晰、明确的界定,避免因制度模糊、可操作性不强,出现派驻机构继续包办代办驻在部门党风廉政建设日常工作情况。二是彻底统管。分期分批将派驻机构经费纳入派出机关财政预算并统一分配,隔断派驻机构与驻在部门的经济联系,摆脱派驻机构在后勤保障方面对驻在部门的依赖性,解决派驻机构履职的后顾之忧。三是科学考核。派驻机构队伍大,分散在各个驻在部门,交流不多。考核方式比较简单,在对派驻机构的干部考核考评、评先评优时,常常是互相不了解,评价的随意性较强,且名额较少,不利于激发派驻机构干部的积极性。要通过定性和定量相结合,把考核内容和要素具体化,注意运用相关数据和事例来对派驻机构干部的绩效进行科学的评价。对驻在部门的考评,现有绩效考评、党风廉政建设考评、精神文明单位考评等方式,削弱了驻在机构的查案主动性。因此,在案件查办的考评内容及分值设置上要看看是自查还是被查,区别对待,形成鼓励自查的激励机制。凡是自查案件,不但不扣分,反而要加分,不影响绩效奖金。同理,“一案双查”也要同样区分开来,进而消除派驻机构的顾虑,激发派驻机构查办案件的积极性。四是畅通渠道派驻机构与派出机关、派驻机构与机构之间的干部交流任职渠道不畅,不利于纪检监察干部的成长。要畅通派驻机构干部交流任职的渠道,可以通过竞争上岗、公开遴选、定期轮岗等方式,搭建派驻机构干部成长的平台。

()提高思想认识,促进观念转变。一是促进观念转变。驻在部门和派驻机构都要转变观念,驻在部门党委(党组)要强化主体责任意识,积极主动作为。派驻机构要在派出机关的直接领导下,充分履行监督责任。派驻纪检组长(纪委书记)要利用党委(党组)会议、党政联席会议向驻在部门党委(党组)通报上级纪委的工作部署和要求。二是破除思想束缚。要破除惯性思维。派驻机构要明确受派出机关领导,对派出机关负责的核心理念。明确与驻在部门是监督与被监督的关系,要把工作重心转移到对驻在部门及其领导班子成员的监督上,及时掌握驻在部门干部队伍的廉洁自律情况。要牢记“监督、执纪、问责”才是我们的职责所在。由过去对党风廉政建设工作具体事务大包大揽,向履行监督责任转变。三是增强归属感。在工作部署时,派出机关要把派驻机构同机关各处室一起统筹考虑和安排。在做好对派驻机构的工作指导的同时,也要树立服务意识,多思考派驻机构的工作难点,帮助解决派驻机构在实际工作中遇到的困难和问题,切实增强派驻机构的归属感和全体纪检监察干部的凝聚力。

(六)加大培训力度,强化队伍建设。一是规范业务培训工作,形成长效机制。定期举办纪检业务培训班,注重培训安排的阶段性、内容的实用性、效果的应用性。重点对办案技巧、监督检查的方式方法等进行系统性的培训,全面提高派驻机构干部的履职能力。二是搭建平台,促进交流学习。探索建立派驻机构之间的联席会议制度、信息交流制度、联合办案制度,为派驻机构间互相学习参考、互相了解提供平台。三是以案代训,提高实战能力。派出机关在查办案件时,可根据案件的性质和特点,有计划地抽调派驻机构干部参与办案工作,由经验丰富的同志传帮带,切实提高派驻机构干部的办案实战能力。

                                                

            课题指导:修兴高

                课题成员:连世潮  兰鸣伟   苏 

                   林家密  郑方晨  余海霞

                    张巧凡  蒋国栋  

          执  笔: 张巧凡 余海霞

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